高速公路建筑控制区农村土地 违法行为治理研究

高速公路建筑控制区一直是路政管理的难点问题。本文认为，建筑控制区农村土地违法行为（以下本文均简称“农地违法行为”）本来就具有农村土地违法行为的一般性，仍然离不开一般性的治理主体——基层地方政府及相关职能部门、农村集体经济组织等。治理该类违法行为，既不能仅靠公路管理机构“单打独斗”，更不能由相关部门“各自为战”，而是要通过整体性治理，根据其一般性和特殊性的双重性，充分整合一般性治理资源和特殊性治理资源，优化治理机制，进而推动治理机制现代化。

一、辩证认识高速公路建筑控制区农村土地的双重性

高速公路建筑控制区农村土地既有农村土地的一般性，又有处于特定区域的特殊性。一方面，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《基本农田保护条例》等土地部门法律法规直接规定农村土地的保护和利用，是土地管理的一般法。另一方面，《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》等公路部门法律法规赋予公路管理机构对建筑控制区土地管理的职权，在空间和事项上具有特殊性，是土地管理的特别法。建筑控制区农村土地违法行为本来就具有农村土地违法行为的一般性，仍然离不开一般性的治理主体——基层地方政府及相关部门、农村集体经济组织等。

二、当前治理困境的主要表现

当前，土地立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。在有关土地立法标准上，大多数侧重于各自不同的工作之需和经济利益，部门利己意识难以克服，全局性观念较差 [①] ，立法的局限性给行政管理带来了困难，形成管理的碎片化、资源的分散化、执法的趋利化、职能的交叉化等问题。实务中，公路管理机构对建筑控制区农地违法行为处理困难、治理处于困境，主要表现为：

1.治理效果不佳。一是违法行为多发易发。二是政策缺乏认同和支持。部分农村集体经济组织、农村土地的使用人对公路建筑控制区管理法律法规和政策不理解、不支持。三是造成社会资源浪费。

2.治理效能偏低。一是公路管理机构“单打独斗”。二是基层地方政府及职能部门的重视程度不足，给予公路管理机构的支持不够。三是农村集体经济组织及农民参与度不高。农村集体经济组织缺乏按照承包合同监管土地使用人行为的主动性。四是治理体系和治理能力现代化程度有待提升。农村土地呈现出分割细碎的状态，政出多门却又不告不理，各个行政主体之间缺乏衔接和沟通。

3.治理成本过高。一是影响直接事关公众出行安全事项的履职。在农地违法行为治理上投入较多资源，势必减少在“两客一危一货”直接事关公众出行安全事项上的投入。二是削弱执法权威甚至政府的公信力。面对基层地方政府及相关部门主导的违法行为，公路管理机构往往通过补办行政许可、联合发文等方式“追认”“确认”违法结果的合法性。三是容易引发干群矛盾。公路管理机构严格执法、依法管理，却会成为农村集体经济组织及土地使用人脱贫致富的“拦路虎”。

三、治理困境的原因分析

治理困境的原因分为内部原因和外部原因，其中，内部原因主要是行为主体自身原因形成的，是行为主体依靠自身力量可以改变的因素；外部原因主要由农地违法行为内容和特点造成，是行为主体依靠自身力量难以根本改变，只能在一定程度上缓解的因素。

（一）治理困境的内部原因

1.公路管理机构履职能力不强。实务中，公路管理机构主要检查直接影响公众出行安全的违法运输行为，由于农地违法行为不直接影响公众出行安全，往往不被重视。而且，高速公路对行车时速有严格要求，执法人员在巡查路面、关注路面障碍物和违法行为的同时，还要兼顾公路建筑控制区变化，无论是工作专注力和行车安全性都很难保证。一旦发现违法行为，拆除违法建筑物、构筑物和管线设施需要耐心细致开展执法调查和教育，往往处理周期比较长、难度比较大。

2.基层地方政府和相关职能部门支持不足。“上面千条线，下面一根针”，在安全生产、社会稳定等追责压力和经济发展、民生改善等刚性要求下，基层地方政府不断强化对收益最高、影响最大、追责最重、投入最小的业务内容的重视程度，治理建筑控制区农地违法行为的“收益”比较小。而且，一旦基层地方政府及相关职能部门介入到农地违法行为治理中，不仅要占用本来有限的管理资源，而且容易成为信访集访、负面舆情的对象。

3.农村集体经济组织参与不充分。农村集体经济组织扎根在农村又受制于农村，人格化、亲情化程度高，乡里乡亲靠着熟人、亲戚等乡土身份关系维系，相互依赖、相互制约，有种约定俗成的微妙平衡。农民在土地使用上的违法行为不仅很难得到农村集体经济组织的纠正，而且容易得到理解甚至支持。

4.农村土地使用人逐利倾向明显。农民想要增加农业收入，仅靠种植水稻、花生、小麦等传统作物是不够的，必须采取种植水果蔬菜、中草药等经济作物或者发展养殖、旅游等现代农业的措施，势必要采取架设钢架大棚、硬化道路设施、建设灌溉设施等公路建筑控制区管理禁止的措施。

5.建设单位、施工单位等企业急功近利。部分运输、仓储企业看中了农村土地廉价、农民生产投入不足的特点，利用合作经营、“土地入股”等方式，占用建筑控制区农村土地修建固定设施。部分建设单位急功近利，采取包干、委托等方式将穿越、跨越高速公路的建设项目甩给施工单位，由施工单位全权处理；而对施工单位采取何种方式，在所不问。

（二）治理困境的外部原因

1.违法成本较低。在实务中，公路管理机构责令违法行为人限期拆除违法建筑物、构筑物或管线设施，已经减损其经济利益，如果再处以罚款，违法行为人遭受“双重损失”，会有强烈抵触情绪，甚至采取抗法、上访等手段“维权”，考虑到社会稳定和舆情，公路管理机构轻易不会也不敢采取罚款的行政处罚。

2.法治建设滞后。由于前期部门立法的方式和部门利益的制约，土地管理主管部门与农业农村、生态环境等主管部门衔接性不够，多头管理使得土地管理更加细碎化、零散化。基层地方政府及职能部门、农村集体经济组织的不作为和企业的违法行为无法落实到对个人的追责。

3.涉路土地治理机制不完善。在土地管理方面，除了《中华人民共和国土地管理法》赋予土地主管部门的管理职权，还有《中华人民共和国农村土地承包法》《生态环境保护法》《中华人民共和国公路法》等部门法，赋予其他政府部门一定的管理职权，多头管理特征非常明显。因为我国部门立法的传统，部门之间缺乏横向的衔接机制，与土地主管部门的行政协助尤其是执法协助关系尚未在法律法规和政策制度层面明确，没有形成治理合力。

4.市场化程度不足。农村土地所有权属于农村集体经济组织，使用权属于农民，是一种用益物权，其用途受到法律法规的限制。在我国，政府主导国有土地开发利用，出于社会公共利益，可以依法将农村集体土地收归国有；同一土地因为前后属性的不同，会在价格和收益上出现较大差异。

四、治理机制优化之策

首先，引入政治势能理论，解决好认识层面的问题，从而让该项政策更有权威，在执行中更有推动力。第二，引入整体治理理论，解决好实践层面的问题，陆续整合部门资源、政府资源、社会资源和市场资源，让治理机制既有完善的架构，又有良好的效能和效果。

（一）建立健全领导机制

着重增强建筑控制区管理政策的能量，压实基层地方政府、农村集体经济组织的治理责任，让各类治理主体外有压力、内有动力。

1.列入党中央、国务院重要文件。农地违法行为发生在农村土地上，与“三农”具有密切关系，具有包含于每年党中央、国务院1号文件的自然条件的特征。

2.完善议事协调机构。以河长制、湖长制为代表生态环境治理的实践充分证明，党的领导在攻坚克难中的作用不可替代。党对一项工作的重视需要通过一定机制起作用，其中，领导小组、整治办等议事协调机构是常见的组织样式，将建筑控制区管理纳入议事协调机构管理，有利于增强政策落实力度。

3.纳入地方政府考核内容。在江苏高速公路“五清三化”专项整治活动中，省委、省政府将工作质效纳入综合考核体系，对设区市政府及相关职能部门推动工作起到了很好的促进作用。从是否作为考核指标的前后效果对比看，纳入考核指标是十分必要的。基于农地违法行为多发散发、行为人复杂多样、涉农涉稳影响大的实际，确有必要将其纳入地方政府及相关部门考核指标体系。

（二）微观整体性策略：整合部门资源

围绕违法行为的“特殊性”优化治理策略，重在整合公路管理机构的部门资源。

1.整合人力资源。一是解决好“能不能干”的问题。打造学习型组织，提高干部职工综合素质和业务水平。二是解决“愿不愿干”的问题。加强基层党组织建设，制定岗位设置和晋级选聘办法，给能干事、会干事、干成事的干部职工施展才能的舞台。三是解决“干得好不好”的问题。构建科学监管体系和定期轮岗机制，把管理责任落实到具体人员。四是解决“干好干坏一个样”的问题。引入平衡计分卡，根据岗位职责和分工设定实绩考核指标，对标找差、持续改进。

2.整合技术资源。一是通过应用电子巡查，提高违法行为的发现能力。二是通过软件开发和系统升级，改进管理方式。开发应用基于AI、互联网技术的软件系统，是用算法规定和考核执法人员的管理行为。三是探索对外委托服务的方式，通过视频采集外包、路面巡查等技术服务，弥补执法人员偏少的短板。

（三）中观整体性策略：整合政府资源

围绕农地违法行为的“一般性”优化治理策略，重在整合政府资源进而由政府主导对建筑控制区农村土地违法行为的治理。

1.健全与相关职能部门的联合协同机制。公路管理机构牵头建立健全与相关职能部门的联合协同机制，土地管理、农业农村等主管部门给予执法协助。采取发文发函、案情通报等书面方式，公路管理机构加强与土地管理、自然资源、安全监督等职能部门的执法协作，强化地方政府职能部门对“一般性”土地违法行为的执法主导作用。实际上，地方政府职能部门可以依照土地管理法律法规对建筑控制区农村土地进行更为周密的保护。

2.完善政府主导的多部门协作机制。努力降低土地违法行为发案率，有效保护土地资源，最大限度降低不必要的财产损失，才是土地立法的目的 [②] 。从保护土地发展经济、保护公民财产、维护社会稳定考虑，地方政府有必要主导农地违法行为治理，让部门与部门之间依靠行政协助形成的、相对脆弱的联合执法机制，上升为政府主导的多部门协作机制，最大限度地减少农村土地违法行为。政府主导的多部门协作机制，可以实现政府治理资源的优化配置和科学使用。

3.建立“政府—农村”协商机制。在农村土地治理上，农村集体经济组织是天然的中介；这个现成的中介拥有共同体完备信息和丰富地方性资源，有利于接盘者和出手者降低交易成本；农民需要集体，而规模经营也需要更高水平的农业社会化服务体系；要提高管理水平，集体组织就不可或缺 [③] 。农村集体经济组织可以成为政府与农村沟通的中介。对于农村集体经济组织及农民一些在土地使用上合情合理的发展需要，地方政府及相关职能部门应当有一些包容度，给予农村集体经济组织及农民、土地使用权人必要的支持。

（四）宏观整体性策略：整合“政府+社会+市场”资源

重点整合“政府+社会+市场”资源，坚持有为政府与有效市场相结合，以社会治理资源为纽带和中继，连通政府治理资源和市场治理资源，形成稳定而有韧性的治理机制，构建政府、社会、市场等各类主体深度参与的治理网络。

1.适时进行土地制度改革。实践证明，土地实践领域的改革，总是走在土地法制改革的前面；历史上如此，现在是如此，在将来一段时间内仍是如此；正确处理改革与法制的关系，一直是农村土地制度改革面临的难点问题 [④] 。高速公路及其周边的农村土地，原本只是普通的农村土地，但因为高速公路建设，有的被征收了作为公路用地，毗邻高速公路没有被征收的土地则承受着更为严苛的用途管制，制约了土地使用权人的发展权。适时进行土地制度改革，放松管制实现“同地同权”，给农民在土地使用上充足的自主权和发展权，有利于长效治理。

2.吸收各类主体加入治理体系。一是提高农村集体经济组织在治理上的组织力。农村集体经济组织是农村土地的所有权人，也应当是农地违法行为治理的第一责任人。对于其怠于履行土地所有权人和发包人义务、疏于监管放任土地违法行为发生和扩大的，乡镇政府（党委）可以采取党纪政纪处分、指导村委会改选等方式，对农村集体经济组织负责人进行追责，把群众自治性组织的自治责任压紧压实。二是保护产权，尊重并维护土地使用权人的知情权、参与权和监督权。提高农村土地产权人的获得感，使其配合农村集体经济组织和政府及相关职能部门开展工作。三是扩大高速公路“一路三方”协作范围。交警、收费站、服务区、养护队等机构高速公路相关部门共同参与治理。四是接纳社会公众、沿线企事业单位等广泛主体参与治理。

3.探索权利受限的补偿机制。对公民财产权的限制必须基于公共利益，既要考虑为公益而采取的国家政策的价值，同时也要考虑社会正义的价值；为了公共利益对公民财产权进行的任何限制不是无对价地剥夺私有财产，而是必须给予合理的补偿 [⑤] 。对土地立法而言，不仅要关注土地价值显化、财产权利平等、增值收益分配合理，更要关注发展权损失补偿、保障土地可持续利用、生态保护和公共利益需求下的土地发展机会均等 [⑥] 。和其他农村土地相比，建筑控制区内农村土地的发展权是受到限制的，从权利平等考虑，土地使用权人应当获得补偿。由于建筑控制区内农村土地权利的限制与高速公路行车安全、有序运行和未来扩建有正相关，可以探索建立从高速公路经营收入中按年提取补偿金的方式，充实农村集体经济组织的财产性收入。从建筑控制区政策设定目的看，高速公路的使用者（客运与货运企业、司乘人员等）、运营者（高速公路经营管理单位）、投资者（主要是高速公路经营管理单位）是受益者，受益者应当承担相应的义务。由于使用者已经通过缴纳通行费的方式承担了给付义务，实际上是直接购买了通行服务，完成了合同履约。而经营者和投资者在一定程度上“占有”了建筑控制区内农村土地的发展权，却并未支付相应的对价；由于运营者和投资者身份高度重合，高速公路经营管理单位应当给予农村集体经济组织必要补偿。实施补偿行为的主体是农村集体经济组织，这是其作为所有权人行使处分权能时附带的义务；除了高速公路经营补偿外，农村集体经济组织的财产性收入也应当成为补偿金的来源。

对于高速公路建筑控制区农村土地违法行为，本文使用政治势能和整体性治理理论，以建立健全领导机制，以增强公路建筑控制区政策的政治势能作为统领，强化政策执行的推进力和穿透力，进一步压紧压实地方政府尤其是基层地方政府的治理责任，并在此基础上从微观、中观、宏观等三个层面提出治理优化的策略，达到近期治标、远期治本，全面提升治理效能的目的，进而推动实现权利公平。

（作者：王炜 江苏省高速公路交通运输执法总队连徐支队第二大队大队长（经济师），硕士研究生）

责任编辑：石勇