关于农村五保户供养及遗产继承的调研报告

一、总体情况

农村五保户主要是无劳动能力、无生活来源又无赡养、扶养义务人的老年人，由国家为其提供“吃、穿、住、医、葬”等方面的救助，确保“老有所养”。然而，经调研发现，一方面，五保户的供养工作监督落实仍不到位，存在供养资金被冒领、供养物品被侵吞、供养资格被顶用等现象。另一方面，五保户的财产归属引发的继承纠纷属于普遍现象，其合法财产被侵占、处分财产的行为不受尊重等问题较为常见。经检索，2020年以来全省法院共审结涉五保户案件24件。

二、存在问题

（一）村委会擅做主张，致五保户的财产被随意处置。按照《继承编解释》第39条规定：“由国家或者集体组织供给生活费用的烈属和享受社会救济的自然人，其遗产仍应准许合法继承人继承。”但在实际工作中，不论五保户是否在世，均出现村委会擅自处置五保户合法财产，收归村集体所有的情形，导致五保户遗产继承纠纷频发。例如盐城市某法院2021年2月审结的王某与盐城市亭湖区某村民委员会继承纠纷一案中，五保户应某无婚生子女，有一继女王某。应某去世后，留有一幢自建房屋，因城区改造，村委会作为被拆迁人与镇人民政府签订《房屋拆迁协议书》，将应某的自建房屋予以拆迁，所得65万余元拆迁补偿款归村委会所有。法院最终判决村委会向应某的法定继承人王某支付上述拆迁补偿款。

（二）工作人员以权谋私，致供养款物被冒领侵吞。按照《农村五保供养工作条例（2006）》相关规定，行政机关及村委会工作人员严禁贪污、挪用、截留农村五保供养款物。但在实际工作中，仍然存在工作人员非法侵占农村五保户供养款物的情形，使五保户难以全额享受属于自己的救助金。如某法院2021年2月审结的陈某湘犯贪污罪一案中，陈某湘作为民政所所长，在给辖区内五保户发放生活补贴时，按照1200元/人的标准造册领款，其利用自己职务上的便利实际上按照1100元/人的标准发放，且将五保户陈某祥的名字替换成自己，此外，陈某湘还冒领五保户卢某生等6人的安葬费，通过上述方式侵吞五保户供养款物共计3万元。法院最终判决陈某湘犯贪污罪，判处有期徒刑一年六个月，并处罚金人民币十万元。

（三）近亲属争做见证人，致五保户所立遗嘱无效。五保户处分其财产时无需村委会同意，便可立遗嘱自行处分个人财产。但在立遗嘱过程中，存在见证人不具备见证资格、代书人不专业等现象，造成五保户处置遗产的真实意愿并未被尊重。例如南通市某法院2019年1月审结的张某等人法定继承纠纷一案中，五保户张某泉在住院期间，欲立代书遗嘱，其侄女张某燕要求在场见证，并由张某燕的丈夫吴某代书。法院认为，代书遗嘱中并无见证人签名，不符合代书遗嘱的构成要件，且见证人张某燕与继承人之间存在利害关系，不能作为遗嘱见证人，故该代书遗嘱不具有法律效力。

（四）五保户订立遗赠扶养协议，致继承人不满并争讼。按照《民法典》规定，五保户可与村委会签订遗赠扶养协议，村委会承担五保户生养死葬的义务，并享有受遗赠的权利。但该协议易引起继承人对遗产继承问题产生争执，进而衍生为诉讼、信访等案件。例如无锡市某法院2021年4月审结的吴某等人与某社区居民委员会遗赠扶养协议纠纷一案中，五保户曹某泉与村民委员会于2003年9月签订《处理意见》，约定曹某泉由村委会按五保户待遇给予负责生活、养老至寿终，曹某泉现有的动产和不动产在其寿终后产权移交归村委会处置。曹某泉去世后，其子女吴某等人与居委会因财产继承问题诉至法院。法院认为，该《处理意见》对双方权利、义务约定明确，本质上为一份遗赠扶养协议，居委会享有受遗赠的权利，对吴某等人主张继承的请求不予支持。

三、法律指引

（一）农村五保供养工作相关法律指引

五保户无法定赡养、扶养义务人，是由地方政府提供财政资金予以供养。因此，民政部门、村委会等在实际工作中，应当严格执行《农村五保供养工作条例（2006）》，依法开展工作，压实主体责任。

1.申请。由村民本人向村委会提出申请，经村委会民主评议，对符合五保供养条件的，在本村范围内公告，并将评议意见和有关材料逐级层报镇、区政府审核批准。

2.供养内容。包括供给粮油、副食品和生活用燃料；供给服装、被褥等生活用品和零用钱；提供符合基本居住条件的住房；提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；办理丧葬事宜。需强调的是，五保户将承包土地交由他人代耕的，其收益归五保户所有。

3.供养形式。包括敬老院集中供养，居家分散供养，五保户可以自行选择供养形式。分散供养的五保户，可以由村委会提供照料，也可以由敬老院提供供养服务。村委会可以委托村民对分散供养的五保户提供照料。

4.法律责任。行政机关及其工作人员、村委会组成人员、五保供养服务机构工作人员严禁贪污、挪用、截留、私分、冒领农村五保供养款物，严禁对不符合供养条件的村民批准其享受供养待遇，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（二）农村五保户遗产继承相关法律指引

五保户的遗产由原来归村民小组所有到目前由五保户的继承人继承，立法有了颠覆性的修改。因此，对于该类纠纷可按照以下顺序予以处理：

1.有五保供养协议的，协议优先。五保供养协议内容是对五保户的吃、穿、住、医、葬五方面的约定，而《民法典》第1158条规定：“自然人可以与继承人以外的组织或者个人签订遗赠扶养协议。按照协议，该组织或者个人承担该自然人生养死葬的义务，享有受遗赠的权利。”该条款是对遗赠扶养协议制度的规定，也是在五保供养协议基础上发展而来。因此，有五保供养协议或遗赠扶养协议的，遗产按照协议处理。

2.五保户立有遗嘱的，按照遗嘱继承办理。五保户可以立遗嘱处分个人财产，将财产指定法定继承人继承或者将财产赠与法定继承人以外的个人、组织。立遗嘱时，必须符合《民法典》第1134条至第1139条各类遗嘱的形式要件。村委会不得以五保户将财产赠与他人或由继承人继承而对五保户的吃、穿、住、医、葬等予以断供进行威胁，若存在上述情形，遗赠归村委会所有的协议无效

3.五保户有法定继承人的，由继承人继承。根据《民法典继承编解释》第39条规定：“由国家或者集体组织供给生活费用的烈属和享受社会救济的自然人，其遗产仍应准许合法继承人继承。”如五保户有第二顺位继承人兄弟姐妹、（外）祖父母，其遗产应当由第二顺位继承人继承。

4.五保户无法定继承人的，遗产归集体所有。根据《民法典》第1160条规定：“无人继承又无人受遗赠的遗产，归国家所有，用于公益事业；死者生前是集体所有制组织成员的，归所在集体所有制组织所有。”

5.照顾五保户日常生活的人，可以分得遗产。《民法典》第1131条规定：“对继承人以外的依靠被继承人扶养的人，或者继承人以外的对被继承人扶养较多的人，可以分给适当的遗产。”

（海门法院 肖庆星）

责任编辑：石勇