盐城市亭湖区委书记盛艳：稳妥推进“小田变大田”改革试点

习近平总书记指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。2019年9月，盐城市亭湖区入选第三轮省农村改革试验区，针对土地细碎化问题，试点开展“小田变大田”改革。试点工作开展以来，亭湖区深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，始终坚持把习近平总书记关于“三农”工作的重要论述作为根本遵循，大胆探索，积极作为，立足提高农民土地获得，稳妥推进“小田变大田”改革试点，成效显著，“承包权不动、经营权连片”经验做法被2023年中央1号文件吸收，入选全国农村改革典型案例。

1、坚持试点原则，保持承包关系稳定

紧扣处理好农民和土地的关系这一主线，保持土地承包关系稳定并长久不变，以保障和实现农户承包权益为出发点和落脚点，丰富农村土地“三权”分置的有效形式，积极创新解决承包地细碎化的路径办法，进一步巩固和完善农村基本经营制度。

充分发挥集体功能。坚持农村土地集体所有权的根本地位，充分发挥农村集体经济组织统筹协调、组织服务等功能作用。以村为单位成立改革工作组，健全集体经济组织民主议事机制，确保农民集体有效行使集体土地所有权。摸清土地家底和权属，登记造册，制定农业产业发展规划，形成田块合并、沟渠平整、农田设施建设以及道路绿化等方案。

切实尊重农民意愿。坚持农民主体地位，把“小田变大田”改革选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，不搞强迫命令、不搞一刀切。坚持全过程民主，对要不要改、改到什么程度、田块怎么并、如何测算面积、如何获得“大田”等改革事项，多种形式充分讨论，做到政策解读到户、征询意愿到户、信息核对到户、签字确认到户。

严格管理土地用途。坚持把确保国家粮食安全作为推进“小田变大田”改革的首要任务，坚持良田粮用，明确“大田”区域是粮食生产功能区，耕地资源必须优先用于粮食生产。坚持以提升粮食单产水平为目标，持续提高农业综合生产能力，增加粮食种植的比较收益，调动农民保护耕地和种粮积极性。注重从实际出发，充分利用“并田”时机，分类稳妥处置耕地“非粮化”等存量问题。

2、坚持改革初心，改善土地利用条件

秉持“小田变大田”改革是解决承包地细碎化问题的初心，推动土地资源优化配置，提高农田质量，为现代种业、农业机械、绿色技术等新质生产力的应用创造更好条件，真正把“藏粮于地、藏粮于技”战略落到实处，更好释放承包关系稳定并长久不变的制度红利。

科学实施“零存”。坚持以提高土地利用效率为目标，着力解决土地细碎化给农户经营带来的不利影响。以村集体经济组织为平台，结合土地产能和实测面积登记承包地，农户将分散“小田”存入，村集体经济组织统一对田埂沟渠进行平整，实现集中高效利用。全区完成66196户19.75万块土地合并，平均每个村的土地渗溢率达6%—10%，土地流转率提高到78.6%，租金增长到900—1000元，亩均产量增加5%。

多种形式“整取”。坚持基于农户意愿和土地利用现状确定“整取”方式。以“一户一块田”为基本操作，每个农户可以“整取”一块连片的“大田”，也可以依据农户间的契约认可，以“多户一块田”的方式“整取”。基于土地流转的实际，保持流转关系稳定，以新型农业经营主体为轴线，协调以“一个主体一片地”的方式“整取”，更好实现适度规模经营，有效简化土地流转的契约关系，降低交易成本，实现“一户一账”。

开发引导“相连”。坚持以运用“千万工程”经验为引领，提高改革整体效用。结合高标准农田建设、土地整治项目的实施，着力破除基础设施使用壁垒。注重提高基础设施改善的福利获得，增加要素投入效率和农业社会化服务便捷性，基于已有基础设施的布局，让“大田”与路相连、渠相通。依据开发规划引导“大田”“相连”，并统筹惠农建设资金，布局配套道路、桥梁、沟渠、闸站等生产设施，促进“大田”成良田。

3、坚持稳妥推进，丰富权能实现形式

“小田变大田”改革是大事、新事，也是难事，必须严防发生方向性、颠覆性的错误。亭湖区试点之所以能成功，关键在于改革办法选择反复斟酌、多方权衡，统筹把握好改革力度、发展速度和社会承受程度，丰富“三权”分置的有效实现形式。

采取“承包权不动、经营权连片”。坚持“蹄疾而步稳”推进改革，坚持从风险大小、成本高低、操作难易、能否回溯等方面权衡，审慎稳妥选择“小田变大田”改革路径。坚决贯彻落实中央关于保持土地承包关系稳定并长久不变的决策部署，稳定农户土地承包权，推动土地经营权有序集中，推行“承包权不动、经营权连片”方式。积极引入第三方进行风险评估，适时升级改革，夯实改革成果。

设置“自种区、流转区和预留区”。坚持因地制宜实施“经营权连片”布局，满足不同主体解决承包地细碎化的多元需求。坚持保障小农户权益，对于直接耕种承包地的农户，支持在靠家、靠路、靠河位置优先选择整块田，形成“自种区”；将劳动力已转移的农户承包地集中，形成“流转区”，由家庭农场承租发展适度规模经营；安排一定面积的田块作为“预留区”，短租给大户经营，为回村种植农户预留空间。

推进“以图查地、以图管地”。强化信息技术支撑，充分利用农村承包地确权登记颁证成果，并依据“小田变大田”实施方案、地块示意图、农户签字确认记录、流转合同等原始资料，实施数字化上图管理，实现承包权和经营权信息明晰可查，确保能依据确权数据回溯承包地块空间位置、面积。推进“以图管地”，实现土地用途监管、流转履约提醒、涉地纠纷调解、粮食种植补贴等方面信息的实时化。

4、坚持系统思维，深化配套制度供给

“小田变大田”是在保持土地承包关系稳定并长久不变下完成的重大举措，较好地破解了承包地细碎化问题。更好地保障和实现农户承包权益，激励改革集成效应持续释放，还需强化配套制度供给，增强改革的系统性、整体性、协同性。

用好溢出土地。充分发挥“小田变大田”改革溢出土地的积极作用，坚持村级集体经济组织统一经营管理，杜绝“诸权分离”，避免“灰色存在”，持续增加村集体土地租金收入，全区所有农业村居集体经营性收入均超40万元。坚持村党组织领导，按“村级自治、基层民主”原则，支持用溢出土地解决二轮承包的遗留问题。加强对溢出土地的集体收益跟踪问效，注重在占补平衡、增减挂钩中产生“复式收益”。

统筹设施用地。积极回应“小田变大田”后适度规模经营和社会化服务发展的诉求，提高配套设施用地供给保障能力。坚持配套设施用地集约化供给，按服务半径以2万亩左右布局，通过“进出平衡”，合理归并配备一般农用地，解决零散地利用难或利用效率低问题。坚持发挥村集体统筹作用，探索“强村”带“弱村”路径，支持村集体领办农业社会化服务综合体，更好地利用设施用地提供社会化服务。

培育家庭农场。深刻认识“小田变大田”后农业发展与土地利用的特点和阶段，注重家庭农场培育。统筹兼顾粮食安全、农民增收和家庭农场盈利，建立完善土地流转价格合理形成机制，营造家庭农场健康发展环境。建立家庭农场主养老保险补贴制度，通过自愿缴纳、财政补助的方式，提高粮食类家庭农场主养老保障水平。规范土地流转行为，土地集中连片后统一流转，由农户书面委托村集体进行公开交易，单个家庭农场经营规模控制在1000亩以内。

（文/盛艳  系中共盐城市亭湖区委书记）

责任编辑：石勇