住建局与非产权人签订征补协议后，债权人能否提起行政诉讼?

中国报道讯(通讯员 邹晓琴 闫丽华)王甲夫妇共同建设了房屋一处， 2010年，王甲夫妇与王乙签订房屋买卖协议，将该房屋转让给王乙，但未过户。2015年，涉案房屋被法院依法查封，次年，法院依法扣留该房屋征收补偿款55万元。2017年3月，金某因民间借贷纠纷向法院起诉并申请保全，涉案房屋被再次查封，金某胜诉后向法院申请强制执行，2018年，法院再次扣留王甲房屋征收补偿款20万余元。2017年6月，王乙向法院提起诉讼，要求王甲继续履行涉案房屋买卖协议，同年12月6日，法院判决王甲向王乙交付涉案房屋。2018年至2019年，因对法院作出的执行行为不服，王乙向两级法院多次提起诉讼，法院最终确认其对涉案房屋不享有所有权。2018年6月，涉案房屋被纳入征收范围，2020年6月，区住建局与王乙就该房屋签订了征收补偿安置协议，并拆除该房屋，但拆迁补偿尚未支付给王乙。

金某认为区住建局的上述行为，导致其无法通过强制执行实现其债权，故向法院提起行政诉讼。

【裁判】

淮安市清江浦区人民法院经审理认为：2017年，涉案房屋已被查封，后经法院确认，金某对王甲享有债权，区住建局与王乙签订征收协议，将直接影响金某上述债权的实现，金某与本案具有直接利害关系，有权提起本案诉讼。 其次，征收人在实施征收过程中，一般应根据产权情况，将房屋所有权人列为被征收人。区住建局在明知王乙并非涉案房屋所有权人及房屋已被查封的情形下，仍与王乙签订征收协议，显属不当，该协议应属无效。最后，行政赔偿的范围限于因行政行为本身对受害人造成的人身、财产损害产生的直接损失。金某所主张的损失不属于上述范畴，且其损害后续可通过执行程序主张，故其要求赔偿，法院不予支持。

最终，法院判决确认涉案拆迁安置协议无效，要求区住建局采取补救措施，履行涉案房屋征收补偿安置职责。区住建局不服，提起上诉，二审法院裁定驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案系拆迁补偿安置协议损害了债权人利益引发的行政诉讼纠纷，其主要争议焦点是债权人金某是否具备提起本案行政诉讼的原告主体资格问题。对于该问题，存在两种观点：

观点一：金某既非涉案征收补偿协议的相对人，也不属于涉案房屋的利害关系人，其不具备原告主体资格，无权提起本案行政诉讼。

观点二：区住建局与王乙签订涉案协议前，金某已申请保全涉案房屋，属于区住建局应予以保护或者考虑的情形，且按照现行政策，涉案征收补偿协议改变了征收补偿安置利益的权属，后续产权调换房屋将登记于王乙名下，金某将无法通过强制执行实现其债权，故金某对与涉案征收补偿协议具有直接利害关系，有权提起本案诉讼。

对此，笔者同意第二种观点。 一般而言，债权人以行政机关对债务人作所的行政行为损害其实现债权为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》对其例外情形也予以明确，即行政机关作出行政行为时依法应予以保护或者应予考虑的除外。该规定实质上有限地承认了债权人享有原告主体资格。但值得注意的是，对“应予保护或考虑”情形的判断，必须以直接因果关系为判断标准，不得无限扩展。一方面，因金某提起的民间借贷诉讼，法院于2017年查封涉案房屋，并向区住建局送达了协助执行通知书，区住建局对该状况应当明知，区住建局与非房屋所有权人签订征收补偿协议，于法无据。另一方面，王乙选择产权调换作为补偿安置方式，按照现行政策，涉案安置房后续将登记在王乙名下，即该行为将改变征收补偿安置利益的权属，而该利益可能系金某债权实现的重要路径甚至是唯一路径，区住建局应当预见，其对该利益的处置会对金某债权实现产生直接的不利影响。区住建局在与王乙签订征收补偿协议时，应对上述事实负有全面审查义务，审慎、善意的确定拆迁安置补偿协议的主体。综合考虑上述情形，金某与涉案征收补偿协议具有直接利害关系，其系本案适格原告。

因经济发展和城市建设的需要，征收、征用等现象愈来愈多，与之相关的矛盾也更加频繁，为保障利害关系人的合法权益，行政主体在履行相关职责时，应对房屋权属及权利瑕疵等予以慎重核实、全面审查，避免产权主体与协议主体分裂甚至是错位等情形的发生，以期进一步提升行政主体的权威性和公信力。

责任编辑：石勇